面對非常嚴(yán)峻的大氣污染形勢，多名環(huán)保專家強(qiáng)調(diào)，法律是解決環(huán)境污染的最重要的手段，《大氣污染防治法》距上次修訂已有13年，中國空氣污染特征已發(fā)生巨大改變，由典型的煤煙型污染向復(fù)合型污染轉(zhuǎn)變，空氣污染的環(huán)境風(fēng)險在大幅度上升，這部法律的修訂應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)行。
政府責(zé)任
現(xiàn)狀：《大氣污染防治法》雖有規(guī)定，但重點城市空氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)未落實
建議：全面加強(qiáng)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理制度，建立評估、考核和追責(zé)機(jī)制，并把結(jié)果向全社會公開
我國1987年制定《大氣污染防治法》，1995年、2000年分別對這部法律作了修訂。1987年的法律條文為41條，經(jīng)過兩次修改，2000年時增至66條。
2006年，《大氣污染防治法》進(jìn)入修改程序。環(huán)保部組織專家做前期工作，準(zhǔn)備對2000年的大氣法進(jìn)行修訂。2010年1月，修改草案由環(huán)保部報國務(wù)院法制辦后，處于“排期”狀態(tài)。
中國環(huán)境科學(xué)院副院長柴發(fā)合說：“那個時候我們已經(jīng)看到了中國大氣污染在發(fā)生變化，有很多問題需要重新的認(rèn)識和定位，法律也需要重新調(diào)整。但是由于各種原因，法律到現(xiàn)在還沒有修改完成。”
中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會副理事長、環(huán)保部原總工程師楊朝飛表示，2006年提出對大氣法作進(jìn)一步的修改，當(dāng)時大氣污染防治工作沒有引起足夠重視，雖然納入到立法計劃，但是遲遲沒有推進(jìn)。去年年底和今年年初我國發(fā)生大面積嚴(yán)重灰霾，在社會上產(chǎn)生了很大反響。十八大召開后，生態(tài)文明建設(shè)得到國家的高度重視，環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重點領(lǐng)域，國家對環(huán)境保護(hù)工作越加重視。“現(xiàn)在看，大氣法納入立法議程的條件成熟了，估計今后修改大氣法的步伐將會加快。”
《大氣污染防治法》應(yīng)如何“大修”？
專家們認(rèn)為，首先應(yīng)全面加強(qiáng)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理制度，構(gòu)建以空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃以及執(zhí)行為核心的地方空氣污染防治機(jī)制，制定落實相應(yīng)的政策和措施。
現(xiàn)行的《大氣污染防治法》第十七條規(guī)定：“未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點城市，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院或者國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的期限，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。該城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并可以根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃。”
“當(dāng)時提的只是重點城市，沒有提所有的城市，也沒有說到省。重點城市執(zhí)行得怎么樣？現(xiàn)在看來基本沒有落實。”楊朝飛說，政府對大氣污染防治負(fù)有主要責(zé)任，限期達(dá)標(biāo)的制度核心是要落實政府的責(zé)任。“我建議一定要把評估機(jī)制、考核機(jī)制和追責(zé)機(jī)制明確下來。”
楊朝飛認(rèn)為，必須要在立法中寫清達(dá)標(biāo)治理的規(guī)劃由誰來制訂、由誰來實施、由誰來審批、由誰來評估、由誰來考核、最終由誰來處罰。監(jiān)督機(jī)制也很重要，不僅僅是針對評估、考核和處罰等，同時還要和信息公開結(jié)合起來，把結(jié)果向全社會公開，這種社會的壓力是非常大的。
環(huán)保專家還建議，《大氣污染防治法》修訂應(yīng)強(qiáng)化達(dá)標(biāo)管理的規(guī)定，并要求非達(dá)標(biāo)區(qū)須采取更嚴(yán)格的政策和措施，包括更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)格的污染物總量控制目標(biāo)、總量控制涵蓋更多的污染物等；應(yīng)明確相關(guān)政府部門的責(zé)任，確保配備足夠的資源，確保達(dá)標(biāo)規(guī)劃能夠?qū)嵤?br />
據(jù)柴發(fā)合介紹，環(huán)保部從去年開始，組織環(huán)境規(guī)劃院等很多單位制定城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理辦法，估計今年出臺的可能性比較大。“把空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理納入到法制管理，是勢在必行的一件事。”
企業(yè)監(jiān)管
現(xiàn)狀：對企業(yè)運營階段排污的監(jiān)管，缺乏有效制度
建議：排污許可證不應(yīng)只是準(zhǔn)許企業(yè)上馬的“一張紙”，應(yīng)該把排污許可證制度作為規(guī)范企業(yè)排污和政府監(jiān)管的核心制度
《大氣污染防治法》規(guī)定，大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國務(wù)院規(guī)定的條件和程序，按照公開、公平、公正的原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。
專家呼吁，排污許可證制度是發(fā)達(dá)國家行之有效的一種運營監(jiān)管制度，中國學(xué)了差不多20年了，但到現(xiàn)在沒弄懂、沒學(xué)會。在《大氣污染防治法》修訂中，應(yīng)該對排污許可證制度予以完善，將其作為規(guī)范企業(yè)排污和政府監(jiān)管的核心制度。
“目前的排污許可證僅僅是一張紙，而且是主要針對企業(yè)或者建設(shè)項目在新建期的一個前置的審批。目前我們非常缺乏企業(yè)和項目已經(jīng)完成審批、進(jìn)入運營期后的監(jiān)管。”中國清潔空氣聯(lián)盟秘書處主任解洪興說，美國的排污許可證詳細(xì)記錄企業(yè)運營期間所有的排污設(shè)施和排污情況、各個排污設(shè)施所用的排污標(biāo)準(zhǔn)等信息，方便執(zhí)法人員對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。目前我們沒有這樣的監(jiān)管體系，企業(yè)和項目運營之后的管理要求非常少。應(yīng)該將排污許可證制度真正落實，使企業(yè)在運營階段受到很有效的監(jiān)管。
排污許可證制度沒充分發(fā)揮作用，問題出在哪兒？柴發(fā)合認(rèn)為，一方面是有些行業(yè)部門認(rèn)為多了一個許可證等于多了一個緊箍咒，產(chǎn)業(yè)界反對。另一方面是我們對排污許可證制度研究得不是很深很透，現(xiàn)在很多地方都有自己的排污許可證管理辦法，但問題在于是把它作為像衛(wèi)生許可證、營業(yè)許可證那樣的一個基本條件來管理，而不是作為污染源全過程控制和污染監(jiān)督管理執(zhí)法的依據(jù)。
“所以我們的排污許可證就像一張紙，而不是像美國排污許可證那樣是厚厚的一本規(guī)定。”柴發(fā)合說。
“我們業(yè)內(nèi)有一個玩笑：排污許可證制度之所以沒有被好好的推行，是因為翻譯有問題，翻譯成了"許可證"，這樣就讓大家認(rèn)為這是一個項目上馬之前必須要獲得的一個東西，獲得之后就安全了。”解洪興說，中國要推行排污許可證制度，要把“許可證”的概念轉(zhuǎn)變，它不僅是項目上馬的時候要用的，而且是對項目長期運營進(jìn)行過程型監(jiān)管的一套管理機(jī)制。
目前，我國的環(huán)境管理主要有八項制度：環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、污染集中控制、限期治理制度、排污收費制度、環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污申報登記與排污許可證制度。柴發(fā)合認(rèn)為，環(huán)境管理應(yīng)該把排污許可證制度作為核心制度來建立，構(gòu)成以一個制度為核心的制度體系。
違法成本
現(xiàn)狀：《大氣污染防治法》規(guī)定的最高罰款不超過50萬元，不足以震懾違法排污者
建議：應(yīng)對處罰不設(shè)上限，按日計罰；不僅罰單位，也罰負(fù)責(zé)人
按照現(xiàn)行的《大氣污染防治法》，最高處罰金額是針對造成嚴(yán)重空氣污染事故的，“最高不超過50萬元”。在大氣法修訂中，如何扭轉(zhuǎn)“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象，是社會各界關(guān)注的一個焦點。
“比較美國《清潔空氣法》，中國的《大氣污染防治法》缺乏剛性約束。”全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華說，美國法律規(guī)定，對違規(guī)排污者實行“按日計罰”，每天的違法處罰上限可以高達(dá)2.5萬美元，或者處以5年之內(nèi)的監(jiān)禁，可以兩者兼有；如果重犯，則加倍處罰。對捏造、篡改排污數(shù)據(jù)的，處以罰款或兩年之內(nèi)監(jiān)禁。對因疏忽而排放有害氣體的，則處以100萬美元的罰款，或15年之內(nèi)的監(jiān)禁。
而中國的大氣法規(guī)定，對違規(guī)排污者，處以1萬元至10萬元的罰款，而且是一次性的。對其他違法行為，大多數(shù)罰款也就是2萬元或5萬元。對造成大氣污染事故的最高罰款也不過50萬元。
“兩相比較，可以看出中國的法律過于"仁慈"，不足以震懾違法排污者，也使得"守法成本高、違法成本低"的現(xiàn)象長期難以得到扭轉(zhuǎn)。” 駱建華說。
柴發(fā)合認(rèn)為，罰款不應(yīng)該有上限，應(yīng)該按照對環(huán)境造成的影響和違法違規(guī)的程度和時間，按日或按時計罰，要把累計效應(yīng)罰出來。
楊朝飛認(rèn)為，修訂大氣法，解決違法成本低、守法成本高的問題，有幾個原則要遵循：一是針對超標(biāo)排污企業(yè)，所征收的環(huán)境稅費一定要高于其治理成本，稅費不高于治理的成本，企業(yè)在治理污染上是沒有積極性的；二是環(huán)境損害必須要賠償，這種責(zé)任是終身的不可推卸的，日本發(fā)生水俁病已經(jīng)50年了，排污的企業(yè)到現(xiàn)在還在賠償；三是必須沒收違法者的非法所得，污染環(huán)境那部分的非法所得通過計算要全部沒收，讓違法者付出高昂的成本，甚至傾家蕩產(chǎn)；四是要借助司法的力量、嚴(yán)懲主觀惡意的違法行為，對私排偷排的行為要作為法律嚴(yán)懲的對象，對責(zé)任人應(yīng)該刑事拘留或判刑。
楊朝飛還建議，處罰一定要“罰單位和罰個人并重”。很多的環(huán)保法律法規(guī)，對造成污染事故、偷排漏排的污染企業(yè)，都是罰單位，沒有罰個人。在《水污染防治法》中對處罰個人有了一個突破，規(guī)定對于個人的罰款不超過其年收入的50%?！洞髿馕廴痉乐畏ā芬环矫嬉^承《水污染防治法》的“罰單位和罰個人并重”，另一方面要突破水污染防治法的50%的比例，比如罰到讓責(zé)任人一年沒有收入。
“治理霧霾，必須出重拳，用重典。”駱建華強(qiáng)調(diào)。
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能源基金會、北京地球村環(huán)境教育中心日前舉行“中國可持續(xù)能源記者論壇”，聚焦大氣法修訂。中國清潔空氣聯(lián)盟秘書處主任解洪興，介紹了相關(guān)專家經(jīng)過幾輪討論后形成的《大氣污染防治法》修訂的十點建議：
1.建立空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不斷更新的長效機(jī)制；
2.全面加強(qiáng)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理制度；
3.建立大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不斷更新的機(jī)制；
4.完善排污許可證制度，強(qiáng)化企業(yè)排污的運營監(jiān)管；
5.加大違法處罰力度，真正解決違法成本低、守法成本高的問題；
6.強(qiáng)化區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；
7.鼓勵信息公開與公眾參與；
8.建立鼓勵地方實施更加嚴(yán)格的移動源排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制；
9.加強(qiáng)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定和實施的管理；
10.建立機(jī)動車環(huán)保性能監(jiān)督檢查和不達(dá)標(biāo)召回機(jī)制。
解洪興表示，這十點建議雖然針對的是大氣法的修改，但不局限于具體的條目，主要關(guān)注應(yīng)該形成怎樣的管理機(jī)制才能有效改善空氣質(zhì)量。
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