企業(yè)企業(yè)生產(chǎn)或工藝或污染治理措施發(fā)生變動是否需要做環(huán)評?如果需要做,那么究竟是應(yīng)當(dāng)做環(huán)評,還是做后評價(jià)呢?
這就涉及到如何區(qū)分《環(huán)境影響評價(jià)法》(下稱“環(huán)評法”)第二十四條需要重新報(bào)批環(huán)境影響文件的“重大變動”與第二十七條的“建設(shè)、運(yùn)行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價(jià)文件情形”。(法條見文末)
這兩個(gè)概念的區(qū)別也決定了在建或者已建項(xiàng)目在發(fā)生變動時(shí),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià),還是環(huán)境影響后評價(jià)。
一、何為第二十四條所指的“重大變動”?
截止2018年4月9日,生態(tài)環(huán)保部以環(huán)辦[2015]52號和環(huán)辦環(huán)評[2018]6號發(fā)布了兩批、二十三個(gè)行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目重大變動清單,對何為第二十四條中的“重大變動”進(jìn)行了解釋。
依據(jù)生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動清單的通知》(環(huán)辦[2015]52號),“建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、生產(chǎn)工藝和環(huán)境保護(hù)措施五個(gè)因素中的一項(xiàng)或一項(xiàng)以上發(fā)生重大變動,且可能導(dǎo)致環(huán)境影響顯著變化(特別是不利環(huán)境影響加重)的,界定為重大變動。屬于重大變動的應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批環(huán)境影響評價(jià)文件,不屬于重大變動的納入竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理”。
這二十三個(gè)行業(yè)的重大變動清單均考慮了性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、生產(chǎn)工藝和環(huán)境保護(hù)措施這五個(gè)因素。
除了地點(diǎn)的重大變動之外,其他的重大變動均是由于該變動可能導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目新增污染因子;增加污染物排放量、范圍或強(qiáng)度;或者增大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
以《石油煉制與石油化工建設(shè)項(xiàng)目重大變動清單(試行)》為例。
生產(chǎn)工藝的重大變動包括:6.原料方案、產(chǎn)品方案等工程方案發(fā)生變化。7.生產(chǎn)裝置工藝調(diào)整或原輔材料、燃料調(diào)整,導(dǎo)致新增污染因子或污染物排放量增加。
環(huán)境保護(hù)措施的重大變動包括:8.污染防治措施的工藝、規(guī)模、處置去向、排放形式等調(diào)整,導(dǎo)致新增污染因子或污染物排放量、范圍或強(qiáng)度增加;地下水污染防治分區(qū)調(diào)整,降低地下水污染防滲等級;其他可能導(dǎo)致環(huán)境影響或環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)增大的環(huán)保措施變動。
認(rèn)定“重大變動”的邏輯是控制污染源從而控制其環(huán)境影響和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
二、何為第二十七條所指的“建設(shè)、運(yùn)行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價(jià)文件情形”?
經(jīng)筆者查詢,目前無論是立法機(jī)關(guān)還是執(zhí)法機(jī)關(guān)均未對《環(huán)評法》第二十七條“建設(shè)、運(yùn)行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價(jià)文件情形”作出明確的解釋。
目前我國與環(huán)境影響后評價(jià)相關(guān)的法律法規(guī)有兩個(gè):《環(huán)評法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)管理辦法(試行)》(下稱“后評價(jià)管理辦法”)。
筆者分析兩者對環(huán)境影響后評價(jià)制度的立法目的如下。
(一)《環(huán)評法》第二十七條及其釋義解釋
鑒于2016年修訂《環(huán)評法》時(shí)并未修訂第二十七條,因此,全國人大常委會于2004年發(fā)布的對《環(huán)評法》第二十七條的釋義解釋仍然有效。
該立法解釋對環(huán)境影響后評價(jià)的定義為,“本條所說的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià),是指在建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)后,對正在進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)行的項(xiàng)目對環(huán)境的影響進(jìn)行的評價(jià)。因其實(shí)施于項(xiàng)目開工建設(shè)以后,因此稱為建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響后評價(jià)”。
該立法解釋說明環(huán)境影響后評價(jià)的目的為,“對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境影響后評價(jià)的目的,是要針對所產(chǎn)生的不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價(jià)文件的情形,采取相應(yīng)的改進(jìn)措施,以根據(jù)情況的變化采取新的預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施?！?/p>
該立法解釋還簡要?dú)w納了需要作環(huán)境影響后評價(jià)的情形,“在項(xiàng)目開工建設(shè)后,可能因預(yù)測不夠準(zhǔn)確、客觀情況發(fā)生變化等原因,使得項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)行過程中,產(chǎn)生與經(jīng)審批部門審批的環(huán)境影響評價(jià)文件不相符合的情形。在此情況下,就應(yīng)當(dāng)按照本條規(guī)定對該項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響后評價(jià)”。
可見,《環(huán)評法》建立環(huán)境影響后評價(jià)制度旨在評估和驗(yàn)證環(huán)評文件這一預(yù)測性和經(jīng)驗(yàn)性文件的有效性。
(二)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)管理辦法(試行)》
《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)管理辦法(試行)》是生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的部門規(guī)章。
《后評價(jià)管理辦法》第二條規(guī)定后評價(jià)的定義為,“本辦法所稱環(huán)境影響后評價(jià),是指編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目在通過環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收且穩(wěn)定運(yùn)行一定時(shí)期后,對其實(shí)際產(chǎn)生的環(huán)境影響以及污染防治、生態(tài)保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)防范措施的有效性進(jìn)行跟蹤監(jiān)測和驗(yàn)證評價(jià),并提出補(bǔ)救方案或者改進(jìn)措施,提高環(huán)境影響評價(jià)有效性的方法與制度?！?/p>
依據(jù)《后評價(jià)管理辦法》第八條,“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)應(yīng)當(dāng)在建設(shè)項(xiàng)目正式投入生產(chǎn)或者運(yùn)營后三至五年內(nèi)開展。原審批環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)主管部門也可以根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響和環(huán)境要素變化特征,確定開展環(huán)境影響后評價(jià)的時(shí)限”。
可見,《后評價(jià)管理辦法》所規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)主要針對的是建設(shè)項(xiàng)目在運(yùn)營3-5年后、評價(jià)和驗(yàn)證環(huán)評有效性的一個(gè)手段和方法。
與此同時(shí),生態(tài)環(huán)保部《關(guān)于強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)事中事后監(jiān)管的實(shí)施意見》(環(huán)環(huán)評[2018]11號)提到,“要發(fā)揮后評價(jià)的監(jiān)管作用,依法應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境影響后評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目,應(yīng)及時(shí)開展工作,對其實(shí)際產(chǎn)生的環(huán)境影響以及污染防治、生態(tài)保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)防范措施的有效性進(jìn)行跟蹤監(jiān)測和驗(yàn)證評價(jià),并提出補(bǔ)救方案或者改進(jìn)措施?！边@與上述《環(huán)評法》及其立法解釋、《后評價(jià)管理辦法》的立法目的一致。
綜上所述,建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)行過程中發(fā)生變動時(shí)應(yīng)分為三種情形分別應(yīng)對。
1. 建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)行過程中性質(zhì)、規(guī)模、生產(chǎn)工藝、環(huán)境保護(hù)措施等一個(gè)或多個(gè)因素發(fā)生重大變動清單認(rèn)定的變動時(shí),變動部分應(yīng)當(dāng)以改建、擴(kuò)建項(xiàng)目的形式,并依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》編制環(huán)境影響評價(jià)文件,報(bào)環(huán)保主管部門審批。
這類情形可詳見環(huán)辦[2015]52號和環(huán)辦環(huán)評[2018]6號發(fā)布的建設(shè)項(xiàng)目重大變動清單。
2. 如建設(shè)項(xiàng)目的變動不屬于重大變動的,應(yīng)與環(huán)保主管部門進(jìn)行必要的溝通與匯報(bào),可將變動納入該變動的竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收進(jìn)行管理。
這類情形可能包括將高毒原料(工藝)替換為低毒原料(工藝)的;增加或者改進(jìn)環(huán)境保護(hù)設(shè)施或者環(huán)境保護(hù)管理措施的。
3. 如該變動屬于客觀情況發(fā)生變化、或者由于原環(huán)評文件預(yù)測不準(zhǔn)確而造成環(huán)境影響、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與原環(huán)評文件存在偏離,或者是建設(shè)項(xiàng)目本身環(huán)境影響范圍和程度較大等原因?qū)е掠斜匾獙Νh(huán)境影響評價(jià)進(jìn)行驗(yàn)證時(shí),則進(jìn)行環(huán)境影響后評價(jià)。
這類情形的前提是建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、生產(chǎn)工藝和環(huán)境保護(hù)措施五個(gè)因素中的任何一項(xiàng)均未發(fā)生重大變動。
這類情形可能包括:
由于城市發(fā)展、區(qū)域開發(fā)、自然生態(tài)保護(hù)等原因,造成建設(shè)項(xiàng)目周圍環(huán)境敏感點(diǎn)發(fā)生較大變化的,比如建設(shè)項(xiàng)目周圍新增自然保護(hù)區(qū),或者建設(shè)項(xiàng)目周圍原本無環(huán)境敏感點(diǎn)、但因城市發(fā)展原因新增居民、醫(yī)院、學(xué)校等環(huán)境敏感點(diǎn)的。
經(jīng)實(shí)踐證明,污染物產(chǎn)生的種類或產(chǎn)生量、大氣污染物落地濃度、水污染物混合區(qū)范圍、廠界噪聲等預(yù)測結(jié)果不準(zhǔn)確的。
水利、水電、采掘、港口、鐵路行業(yè)、化工、石化、冶金等在建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行期環(huán)境影響較大的行業(yè)企業(yè)運(yùn)行3-5年后。
讀到這里,相信各位讀者已經(jīng)對開篇咨詢企業(yè)的問題有了自己的答案。
最后,提醒各位企業(yè)的EHS經(jīng)理,在項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)行期應(yīng)在變動發(fā)生前就依據(jù)重大變動清單嚴(yán)格區(qū)分?jǐn)M發(fā)生的變動是否屬于“重大變動”,還是“不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價(jià)文件情形”,按情形提前應(yīng)對。
千萬不要認(rèn)為項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入了建設(shè)期或者運(yùn)行期、環(huán)評批復(fù)也已經(jīng)拿到了就萬事大吉啦。如果由于重大變動發(fā)生前未進(jìn)行環(huán)評或者尚未拿到環(huán)評批復(fù),則違反了《環(huán)評法》第二十四條。
依據(jù)《環(huán)評法》第三十一條,企業(yè)可能會面臨責(zé)令停止建設(shè)、處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款、責(zé)令恢復(fù)原狀等行政處罰,企業(yè)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員也會遭到行政處分。
《環(huán)境影響評價(jià)法》(2016年修訂)
第二十四條,建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后,建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件。
建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件自批準(zhǔn)之日起超過五年,方?jīng)Q定該項(xiàng)目開工建設(shè)的,其環(huán)境影響評價(jià)文件應(yīng)當(dāng)報(bào)原審批部門重新審核;原審批部門應(yīng)當(dāng)自收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件之日起十日內(nèi),將審核意見書面通知建設(shè)單位。
第二十七條,在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價(jià)文件的情形的,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評價(jià),采取改進(jìn)措施,并報(bào)原環(huán)境影響評價(jià)文件審批部門和建設(shè)項(xiàng)目審批部門備案;原環(huán)境影響評價(jià)文件審批部門也可以責(zé)成建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響的后評價(jià),采取改進(jìn)措施。
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