017年9月22日,《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2017〕46號(hào))取消了各級(jí)水行政主管部門實(shí)施的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收審批行政許可事項(xiàng),轉(zhuǎn)為生產(chǎn)建設(shè)單位按照有關(guān)要求自主開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收。
為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院決定精神,規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的程序和標(biāo)準(zhǔn),切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,2017年11月13日,水利部印發(fā)《水利部關(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的通知》(水?！?017〕365號(hào))。
筆者認(rèn)真研讀了該文件,無論從文字斟酌還是內(nèi)容細(xì)化,都展現(xiàn)出這是一份精致的加強(qiáng)水土保持監(jiān)管工作的漂亮文件。從內(nèi)容構(gòu)思到前后安排,一環(huán)扣一環(huán),把國(guó)務(wù)院“放管服”的要求、水土保持法的要求、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持相關(guān)的技術(shù)規(guī)范要求都鏈接在一起,可以說這是新時(shí)期加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的一份非常重要的文件。
為什么這樣說?筆者逐個(gè)為大家做一分析,方便大家在學(xué)習(xí)文件過程中思考新形勢(shì)下該如何協(xié)助建設(shè)單位做好水土保持工作。
文件指出“堅(jiān)決貫徹國(guó)務(wù)院決定精神,全面停止生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收審批”。
大致意思是,國(guó)務(wù)院決定發(fā)布之日起,各級(jí)水行政主管部門不再進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收審批。也就是說,目前全國(guó)所有的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收不再進(jìn)行審批。這體現(xiàn)了水利部貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院決定的堅(jiān)定,正在認(rèn)認(rèn)真真做好審批“放”的工作。
1、落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)單位主體責(zé)任,規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收
(1)明確建設(shè)單位應(yīng)組織第三方機(jī)構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。因?yàn)樯a(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治是一個(gè)專業(yè)性比較強(qiáng)的工作,水土保持又是一個(gè)公益性明顯的事,由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)來編制驗(yàn)收?qǐng)?bào)告,既起到避免建設(shè)單位著眼短期經(jīng)濟(jì)利益、忽視長(zhǎng)期生態(tài)效益的作用,又能發(fā)揮技術(shù)服務(wù)單位幫助建設(shè)單位在實(shí)踐中防漏補(bǔ)缺的作用,切實(shí)落實(shí)好水土流失防治責(zé)任。
(2)形成水土保持設(shè)施驗(yàn)收鑒定書,明確水土保持設(shè)施驗(yàn)收合格的結(jié)論。按照水土保持法要求,水土保持設(shè)施驗(yàn)收合格后,生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目方可通過竣工驗(yàn)收和投產(chǎn)使用。如果違反規(guī)定,罰則很明確。文件提出對(duì)水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格,且生產(chǎn)建設(shè)單位將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)使用的,要按照水土保持法第五十四條的規(guī)定進(jìn)行處罰。
在這里,筆者與大家一起溫習(xí)一下水土保持法第五十四條規(guī)定:水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)使用的,由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用,直至驗(yàn)收合格,并處5萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款。應(yīng)當(dāng)注意的是,責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用與罰款是同時(shí)處罰,而且高限是五十萬(wàn)元。
(3)明確驗(yàn)收合格后驗(yàn)收情況要公開。公開資料包括水土保持設(shè)施驗(yàn)收鑒定書、水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告和水土保持監(jiān)測(cè)總結(jié)報(bào)告。這是回應(yīng)社會(huì)公眾知情需要。
文件提出對(duì)于公眾反映的主要問題和意見,生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予處理或者回應(yīng)。這個(gè)資料的準(zhǔn)備要真實(shí)、水土流失防治工作要滿足國(guó)家法律法規(guī)以及相關(guān)技術(shù)規(guī)范。否則,后續(xù)建設(shè)單位可能會(huì)面臨訴訟風(fēng)險(xiǎn),甚至面臨民事賠償。關(guān)于這一方面,可以自行腦補(bǔ)“貴州首例水土流失環(huán)境公益訴訟案”。
(4)明確備案材料及報(bào)備時(shí)間。報(bào)備材料與向社會(huì)公開的資料一致。時(shí)間是生產(chǎn)建設(shè)單位向社會(huì)公開水土保持設(shè)施驗(yàn)收材料后、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)使用前。
文件明確提出生產(chǎn)建設(shè)單位、第三方機(jī)構(gòu)和水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)分別對(duì)相應(yīng)材料真實(shí)性負(fù)責(zé)。以往也是要求資料真實(shí),但此次為了確保資料的真實(shí),還放出大招,即將不誠(chéng)信的行為記入誠(chéng)信檔案,納入國(guó)家統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)實(shí)行聯(lián)合懲戒,一處受限處處受限,無論對(duì)建設(shè)單位還是水土保持技術(shù)服務(wù)單位都將產(chǎn)生重要影響。
2、嚴(yán)格執(zhí)行水土保持設(shè)施驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和條件,確保人為水土流失得到有效防治
生產(chǎn)建設(shè)單位自主驗(yàn)收水土保持設(shè)施,要嚴(yán)格執(zhí)行水土保持標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程確定的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和條件。文件指出存在下列情形之一的,不得通過水土保持設(shè)施驗(yàn)收。
存在未依法依規(guī)履行水土保持方案及重大變更的編報(bào)審批程序的;
未依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)測(cè)的;
廢棄土石渣未堆放在經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案確定的專門存放地的;
水土保持措施體系、等級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)未按經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案要求落實(shí)的;
水土流失防治指標(biāo)未達(dá)到經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案要求的;
水土保持分部工程和單位工程未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的;
水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、水土保持監(jiān)測(cè)總結(jié)報(bào)告等材料弄虛作假或存在重大技術(shù)問題的;
未依法依規(guī)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的;
存在其它不符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定情形的。
生產(chǎn)建設(shè)單位自主驗(yàn)收水土保持設(shè)施對(duì)于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)是好事。好的初衷需要好的程序去保障。說到這里,可能有的從業(yè)者會(huì)認(rèn)為,如果建設(shè)單位自行驗(yàn)收,還不是按照自己的意圖隨便做個(gè)資料,將驗(yàn)收資料報(bào)備就行了。
筆者認(rèn)為,關(guān)于報(bào)備實(shí)際上是一種備查機(jī)制,不是一報(bào)了之。后續(xù)監(jiān)管會(huì)對(duì)報(bào)備材料進(jìn)行核查,不僅是資料的核查,還包括現(xiàn)場(chǎng)的檢查。如果查出問題,而這時(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目又投產(chǎn)運(yùn)行,后果從水土保持法第五十四條規(guī)定的處罰便知。
因此,筆者在這里提醒水土保持技術(shù)服務(wù)單位,在實(shí)踐中,如果發(fā)生需要履行方案變更手續(xù)的,一定要告訴建設(shè)單位不變更的后果。如果變更方案的路走不通,要及時(shí)提醒建設(shè)單位認(rèn)真研究對(duì)策,協(xié)調(diào)相關(guān)建設(shè)方一起想辦法,做好水土保持工作,避免違法事實(shí)的發(fā)生。因?yàn)?有的后果即便補(bǔ)救也與事無補(bǔ)。
3、強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持事中事后監(jiān)管,做好對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治情況的監(jiān)督檢查
(1)做好報(bào)備管理。這一條提出了報(bào)備的程序和時(shí)限。
(2)要求監(jiān)管部門嚴(yán)格水土保持方案審批,特別是要嚴(yán)格水土保持方案變更管理。
堅(jiān)持重大變更范圍和條件,避免隨意擴(kuò)大變更范圍,對(duì)存在違法違規(guī)行為的要先行進(jìn)行查處。一些建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)過程中如果沒有落實(shí)水土保持責(zé)任,妄圖通過方案變更、避免重新審批等途徑逃避法律追究。關(guān)于這種情況,國(guó)家明確提出要求,將可能的變通途徑一一堵掉。如果監(jiān)管失職,對(duì)監(jiān)管部門的追責(zé)也有相關(guān)制度保障和措施處理。
(3)明確要加強(qiáng)監(jiān)督檢查和依法查處違法違規(guī)行為。
動(dòng)用信息化技術(shù)手段,通過“天地一體化”監(jiān)管,想要違法比較困難。文件提出要加強(qiáng)對(duì)水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的監(jiān)管,以自主驗(yàn)收是否履行水土保持設(shè)施驗(yàn)收規(guī)定程序、是否滿足水土保持設(shè)施驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和條件為重點(diǎn),開展對(duì)自主驗(yàn)收的核查。
在這里,筆者提醒建設(shè)單位務(wù)必重視規(guī)范驗(yàn)收工作。水土保持技術(shù)服務(wù)單位也要明確告訴建設(shè)單位,不可有僥幸心理。信用懲罰不再是說說,聯(lián)合懲戒已來,影響真的很大。
(4)除了按照水土保持法規(guī)定的處罰以外,文件還提出實(shí)行聯(lián)合懲戒。
即建立完善生產(chǎn)建設(shè)單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)水土保持信用評(píng)價(jià)制度,將監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)、查處的水土保持違法違規(guī)信息納入全國(guó)水利建設(shè)市場(chǎng)信用信息平臺(tái),并報(bào)送國(guó)家統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)、記入誠(chéng)信檔案,實(shí)行聯(lián)合懲戒。聯(lián)合懲戒的效果,大家一定會(huì)看到,后果真的很嚴(yán)重。
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